2014全國兩會：關(guān)于《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂的建議

2014/3/7 12:45:48  http://m.jpqqg.com/   中國低碳網(wǎng)

　　關(guān)于《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂的建議

　　案由：

　　通過過去30年的保護(hù)工作，許多國家一類重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物得到較好保護(hù)，如大熊貓、朱鹮、坡鹿、藏羚羊等，依靠自然保護(hù)區(qū)以及禁止偷獵等得到較好保護(hù)，數(shù)量處于穩(wěn)定和增長之中。但一些重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物以及大量非重點(diǎn)保護(hù)物種，尤其是經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值較高的物種的資源量呈下降趨勢（鹿、麝、熊、穿山甲，特別是龜類、蛇類、淡水水生動(dòng)物）。由于棲息地破壞和過度開發(fā)利用，一些單一種群物種，如黔金絲猴、莽山烙鐵頭、鱷蜥、海南長臂猿、河貍、幾種龜類等面臨絕跡的危險(xiǎn)。根據(jù)2004年《中國物種紅色名錄》的評估結(jié)果顯示，中國物種目前狀況無脊椎動(dòng)物受威脅的比例平均約為35%；脊椎動(dòng)物約為36%，其中一些全部評估的類群，如造礁石珊瑚254種全部受威脅；蝴蝶類1302種近13%受威脅；兩棲綱407種近40%；爬行綱321種近30%；鳥綱1330種約7%；哺乳綱580種近40%受威脅。

　　當(dāng)前野生動(dòng)物物種面臨的最主要威脅是非法捕獵（貿(mào)易）和棲息地喪失。目前全國范圍野生動(dòng)物偷獵現(xiàn)象十分嚴(yán)重，在野生動(dòng)物的棲息地中使用套子、毒藥、破壞性漁具、爆炸等等手段捕獵和采集各種各樣受到保護(hù)和未受到保護(hù)的野生動(dòng)物的現(xiàn)象十分普遍。在一些地區(qū)，野生動(dòng)物非法貿(mào)易十分普遍，不僅嚴(yán)重威脅著我國本土的野生動(dòng)物，同時(shí)也威脅到周邊國家的物種，在國際上造成了較大的負(fù)面影響。另外一種嚴(yán)重威脅是因城市化、農(nóng)業(yè)開墾、林業(yè)種植、礦產(chǎn)開發(fā)、過度開發(fā)旅游、道路和大壩建設(shè)等導(dǎo)致棲息地的喪失和分割。

　　我國的野生動(dòng)物保護(hù)和管理相關(guān)的法律法規(guī)，從1988年頒布的《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》之后陸續(xù)建立，其中包括《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、以及最近頒布的《中華人民共和國瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》等主要法規(guī)。同時(shí)，還有一系列政策文件和部門通知對具體行政執(zhí)法進(jìn)行指導(dǎo)，如：《最高人民法院關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《國務(wù)院關(guān)于禁止犀牛角和虎骨貿(mào)易的通知》等。隨著社會、環(huán)境和資源狀況發(fā)生的變化，頒布21年后，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法精神和保護(hù)原則已經(jīng)在很多方面不能夠適應(yīng)當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)及利用的需要，國家已經(jīng)對此有了充分的認(rèn)識，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂工作已經(jīng)納入到2014年全國人大立法工作計(jì)劃，調(diào)研和修訂工作正在開展之中，為支持國家的這項(xiàng)行動(dòng)，我們對《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂內(nèi)容提出了修改意見。

　　案據(jù)：

　　一、野生動(dòng)物保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)提高到國家生態(tài)安全保障的高度，《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法宗旨應(yīng)當(dāng)是為野生動(dòng)物提供全方位保護(hù)的法律保障

　　全世界870萬左右物種中89%是動(dòng)物。生物多樣性對人類的福利和發(fā)展有著寶貴的價(jià)值和作用，它們?yōu)槿祟愄峁┝耸称贰⑨t(yī)藥、纖維、香精油、商業(yè)木材或供人類觀賞，還給人類提供了很多寶貴的生物多樣性服務(wù)，例如水源的涵養(yǎng)、控制洪水、氣候改善、固定污染物和氣候調(diào)節(jié)，也是傳統(tǒng)文化生活和休閑娛樂不可分割的部分?？梢哉f每個(gè)人都與生物多樣性有關(guān)系，我們吃的、喝的，甚至呼吸的空氣等都來源于生物多樣性。我國已經(jīng)認(rèn)識到生物多樣性為人類提供的這些功能的重要意義，因此十八大三中全會公報(bào)中提出了劃定“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，是意識到隨著城市化進(jìn)程和工農(nóng)業(yè)發(fā)展，自然生態(tài)系統(tǒng)不斷遭受破壞而退化，當(dāng)生態(tài)退化達(dá)到一個(gè)特定水平之下時(shí)，自然生態(tài)系統(tǒng)將無法有效為我們提供必要的服務(wù)，人類將難以在地球上生存和發(fā)展。動(dòng)物在實(shí)現(xiàn)這些功能服務(wù)中發(fā)揮了非常重要的作用。沒有動(dòng)物的生態(tài)系統(tǒng)是不可能健康的，也不可能提供人類所需要的生態(tài)服務(wù)功能。野生動(dòng)物在傳花授粉、擴(kuò)散種子、挖洞松土、保持水土、清潔水源、食物鏈平衡、營養(yǎng)循環(huán)、天敵控制等方面具有重要作用，是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和健康的關(guān)鍵。在“生態(tài)文明”建設(shè)提高到國策的高度時(shí)候，保護(hù)野生動(dòng)物需要提高到國家生態(tài)安全保障的高度。

　　《野生動(dòng)物保護(hù)法》中目前的立法目標(biāo)是“為保護(hù)、拯救珍稀、瀕危野生動(dòng)物，保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源，維護(hù)生態(tài)平衡。”，立法目標(biāo)中將“合理利用”包括在法律目標(biāo)之中，顯然是不合適的，因?yàn)?ldquo;利用”是普通人和單位都會去追求的目標(biāo)，而《野生動(dòng)物保護(hù)法》的責(zé)任是限制那些對野生動(dòng)物造成破壞的利用行為，因此，根本還是要為保護(hù)野生動(dòng)物提供法律保障，而不是為“利用”野生動(dòng)物提供法律保障。而將野生動(dòng)物定位為“資源”，側(cè)重于其實(shí)物利用價(jià)值，完全忽略了野生動(dòng)物為人類提供的其他生態(tài)服務(wù)功能，實(shí)質(zhì)上否認(rèn)了野生動(dòng)物的健康種群的存在是國家生態(tài)安全的重要保障條件。

　　《野生動(dòng)物保護(hù)法》中目前的立法目標(biāo)是“為保護(hù)、拯救珍稀、瀕危野生動(dòng)物，保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動(dòng)物資源，維護(hù)生態(tài)平衡。”，立法目標(biāo)中將保護(hù)野生動(dòng)物僅僅限定在瀕危珍稀野生動(dòng)物的范圍，只有“珍稀或?yàn)l臨滅絕”以及“有益的、有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值、有科學(xué)研究價(jià)值的（三有）”的野生動(dòng)物被定義在了該法的范圍內(nèi)。在這樣的定義下，中國580種哺乳動(dòng)物中，只有29.5%被定義為野生動(dòng)物，其中14.3%受到保護(hù)，15.2%為“三有”；鳥類物種中60.8%被定義為野生動(dòng)物，其中只有很小比例受到保護(hù)，更多的是“三有”；幾乎所有爬行動(dòng)物和兩棲動(dòng)物都被定義為野生動(dòng)物，卻只有少數(shù)受到保護(hù)，大部分被定義為“三有”。許多在生態(tài)系統(tǒng)中扮演重要角色以及受到嚴(yán)重威脅的動(dòng)物都未受到法律的保護(hù)，未在國內(nèi)分布卻可能由于進(jìn)出口或其它原因引入國內(nèi)的外來物種也未做定義，這些物種中有的已經(jīng)形成入侵，有更多是存在入侵風(fēng)險(xiǎn)。顯然未能為野生動(dòng)物提供全方位的保護(hù)保障。

　　二、重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄更新極慢，不利于瀕危野生動(dòng)物的保護(hù)工作開展

　　重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄更新遲緩，1989年制定以來一直未更新，大量瀕危物種未及時(shí)列入保護(hù)名錄，保護(hù)力度很難得到加強(qiáng)。例如，目前斑鱉在我國的已知數(shù)量只剩下兩頭，卻未將它列入保護(hù)名錄中。大量的龜類、蛇類、魚類因?yàn)檫^度利用導(dǎo)致野生種群急劇下降，例如，90年代以來，持續(xù)而大量的盜獵導(dǎo)致黃胸鵐（俗稱禾花雀）在2013年11月26號，被世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）由「易?！辜墑e提升至「瀕?！辜墑e，與大熊貓同一級別；長江刀魚在江陰縣，從魚年捕獲量1956年最高達(dá)174噸，至1987年106噸，2002年后不足百噸，到2012年不足0.5噸，但是這些種群急劇下降的物種卻長期無法納入到重點(diǎn)保護(hù)名錄。

　　實(shí)際上，名錄修訂工作十幾年前就已經(jīng)開展多次，新的名錄卻遲遲無法出臺，導(dǎo)致這個(gè)問題的原因是《野生動(dòng)物保護(hù)法》中缺乏明確的列入重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄的標(biāo)準(zhǔn)，不僅已經(jīng)制定的保護(hù)名錄缺乏科學(xué)性，對建議的保護(hù)名錄也很難達(dá)成共識；名錄制定時(shí)候注重生物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而不是單純的從物種現(xiàn)狀和發(fā)展前景等生物學(xué)因素進(jìn)行考量，導(dǎo)致有經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值的瀕危物種難以被納入保護(hù)名錄；名錄的批準(zhǔn)需要得到不同部門的認(rèn)可，名錄的制定又牽扯過多部門利益，不同部門的需求和考慮阻礙了修訂名錄的正常通過。

　　三、野生動(dòng)物保護(hù)法中政府部門的職責(zé)及法律責(zé)任不清

　　野生動(dòng)物的保護(hù)工作基本上局限于專門從事保護(hù)的部門（國家環(huán)保總局的生態(tài)保護(hù)司、國家林業(yè)局的野生動(dòng)植物保護(hù)司、農(nóng)業(yè)部的水生野生動(dòng)物保護(hù)辦公室和草原處等），但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門卻是和野生動(dòng)物狀況最直接相關(guān)的，包括幾乎所有的部門，如從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、交通、貿(mào)易、中醫(yī)藥、進(jìn)出口、水利等等。這些部門的決策和行動(dòng)直接對野生動(dòng)物造成影響。這些部門是最應(yīng)該在其制訂規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃中考慮到野生動(dòng)物的保護(hù)問題，但事實(shí)是這些部門沒有充分優(yōu)先考慮野生動(dòng)物保護(hù)。這種狀況導(dǎo)致了缺乏政策來鼓勵(lì)對野生動(dòng)物有利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展技術(shù)和措施進(jìn)行研究。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不一定總是以野生動(dòng)物的喪失為代價(jià)，很多開發(fā)如果采取適當(dāng)?shù)拇胧┛梢源蟠蠼档蛯σ吧鷦?dòng)物的影響。

　　保護(hù)管理機(jī)關(guān)職責(zé)的法律界定不清晰。目前，野生動(dòng)物管理機(jī)構(gòu)分為水生物種（海洋漁業(yè)部門）和陸生物種管理機(jī)構(gòu)（林業(yè)部門）兩種，同時(shí)控制野生動(dòng)植物的進(jìn)出口、市場交易、為動(dòng)物園獲得動(dòng)物的核心權(quán)威機(jī)構(gòu)分別是海關(guān)、工商局、建設(shè)部，這些機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致管轄權(quán)重疊和漏洞。其次是部門立法可能造成空缺和重復(fù)?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》及其配套法規(guī)往往都僅對野生動(dòng)物的單一領(lǐng)域或單一部門的管理行為進(jìn)行立法，如動(dòng)物、水生、陸生、進(jìn)出口、藥品、海關(guān)等數(shù)量眾多的管理規(guī)章，但是由于各個(gè)部門立法的出發(fā)點(diǎn)不同，造成了一些領(lǐng)域的真空、重疊甚至矛盾。

　　四、處罰力度低，違法成本低

　　下套、陷阱、張網(wǎng)捕鳥、毒殺、絕戶性捕撈、電魚、狗圍；在禁漁期捕魚等非法狩獵行為在全國范圍自然保護(hù)地內(nèi)外比比皆是。一個(gè)重要原因是執(zhí)法中非法狩獵活動(dòng)要求實(shí)證在大部分情況下是很難做到的，比如下套、毒殺，除非當(dāng)場抓到，很難實(shí)施嚴(yán)重處罰?，q春市為了保護(hù)東北虎，每年不斷在組織人力物力進(jìn)行淸套，但是違法分子卻在不斷下套，因?yàn)檫^去十年基本就沒有任何人因?yàn)橄绿锥艿秸嬲奶幜P。

　　對持有野生動(dòng)物的處罰也往往因?yàn)槿狈ΜF(xiàn)場犯罪依據(jù)，處罰力度低，例如有人拿著野豬，但是如果沒有當(dāng)場抓住偷獵野豬，處罰力度非常低。個(gè)人飼養(yǎng)（和炒作）野生動(dòng)物已經(jīng)成為導(dǎo)致許多物種瀕危的一個(gè)重要原因，例如珍稀龜類，有的因?yàn)閭€(gè)人持有和炒作，價(jià)格高達(dá)十幾萬元一只，這樣的高價(jià)讓不法分子不惜任何代價(jià)抓絕最后一只野外活體。

　　對個(gè)人消費(fèi)野生動(dòng)物更是不追究其法律責(zé)任。

　　方案：

　　除了上面提到的3點(diǎn)主要問題之外，《野生動(dòng)物保護(hù)法》還存在很多其他問題，附件1也就許多細(xì)節(jié)問題提出了修改修訂建議，這里僅就其中上述3點(diǎn)主要問題提出修改建議。附件2是對《野生動(dòng)物保護(hù)法》的全面修訂草案供參考。

　　一、為野生動(dòng)物提供全面保護(hù)的法律保障

　　明確《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法宗旨應(yīng)當(dāng)是為保護(hù)野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性及生態(tài)平衡，制定本法。本法設(shè)立的目的就是為規(guī)范和限制野生動(dòng)物過度利用對野生動(dòng)物野生種群造成的破壞，而不是鼓勵(lì)合理利用野生動(dòng)物。

　　確定法律管理范圍包括所有野生動(dòng)物，使中國的野生動(dòng)物得到較為全面的關(guān)注和保護(hù)。如果要限制范圍的話，應(yīng)該限制在“所有陸生脊椎野生動(dòng)物、被列入保護(hù)名錄的水生脊椎野生動(dòng)物和無脊椎動(dòng)物野生動(dòng)物”。擴(kuò)大法律監(jiān)管范疇，明確禁獵范疇，建議：

　　自然保護(hù)地內(nèi)全面禁獵，禁止任何野生動(dòng)物的商業(yè)性狩獵；

　　自然保護(hù)地外禁止任何陸生脊椎野生動(dòng)物的商業(yè)性狩獵；

　　自然保護(hù)地外禁止任何受保護(hù)魚類和受保護(hù)無脊椎動(dòng)物的商業(yè)性利用；

　　對給人類帶來損失的受保護(hù)野生動(dòng)物的捕捉，只能由野生動(dòng)物保護(hù)主管單位經(jīng)專家論證后實(shí)施；

　　對給人類帶來損失的非保護(hù)脊椎野生動(dòng)物的捕捉或者獵殺，須經(jīng)環(huán)境影響評估論證，獲得野生動(dòng)物保護(hù)主管單位許可后實(shí)施；

　　運(yùn)動(dòng)狩獵應(yīng)在科學(xué)監(jiān)測相應(yīng)物種種群不會對其野生種群造成危害的前提下開展，獲得的收入公開，并全部用于支持該物種的保護(hù)工作，特別是支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與保護(hù)，其他人和集團(tuán)不能從中謀取利益。

　　二、建立重點(diǎn)野生動(dòng)物保護(hù)名錄更新機(jī)制

　　參照國際IUCN紅色名錄物種受威脅等級標(biāo)準(zhǔn)，制定客觀、科學(xué)的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物等級劃分標(biāo)準(zhǔn)。不應(yīng)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)需求大而考慮降低列入重點(diǎn)保護(hù)名錄的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)基于物種的野外種群現(xiàn)狀和人類利用威脅壓力變化及時(shí)更新保護(hù)名錄，使得由于經(jīng)濟(jì)利用導(dǎo)致的數(shù)量急劇下降物種及時(shí)列入相應(yīng)保護(hù)級別，并實(shí)施相應(yīng)的保護(hù)管理，在得到良好保護(hù)，種群數(shù)量恢復(fù)后，再相應(yīng)下調(diào)保護(hù)級別。野生動(dòng)物保護(hù)法的作用就是用這種方式來達(dá)到保護(hù)效果的。

　　建立獨(dú)立的名錄更新專家委員會，定期對列入保護(hù)名單的物種現(xiàn)狀和保護(hù)成效進(jìn)行評估，并對保護(hù)等級和保護(hù)策略進(jìn)行合理的調(diào)整。

　　建立保護(hù)物種提名機(jī)制，任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)可向名錄更新專家委員會提出調(diào)整物種名錄的申請，委員會對收到的申請，必需進(jìn)行審核評估并給予答復(fù)。

　　立法規(guī)定對全社會做好物種保護(hù)的信息公開工作，如物種瀕危等級和標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測和評估報(bào)告、保護(hù)成果、工作進(jìn)展等相關(guān)信息應(yīng)得到及時(shí)公開。同時(shí)保障公眾對保護(hù)名錄監(jiān)督和提出修改意見的權(quán)利。

　　三、明確涉及野生動(dòng)物的政府各部門的責(zé)任和義務(wù)，針對具體的責(zé)任單位和責(zé)任人制定相關(guān)的法律責(zé)任

　　明確各個(gè)發(fā)展部門在野生動(dòng)物保護(hù)中的責(zé)任。比如交通部門要考慮道路規(guī)劃不能阻礙重要野生動(dòng)物的遷徙通道；農(nóng)業(yè)部門農(nóng)藥化肥的使用，必須考慮到野生動(dòng)物關(guān)鍵棲息地保護(hù)問題等。在法律責(zé)任部分，相應(yīng)地需要明確這些部門不能履行職責(zé)的法律責(zé)任。

　　在保護(hù)管理方面，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理，避免多頭管理。對陸生、水生、兩棲、爬行類動(dòng)物實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的主管部門管理，避免因多頭管理而造成管理標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。

　　明確自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、森林公安、海關(guān)、工商局等相關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法部門的執(zhí)法職責(zé)，避免出現(xiàn)執(zhí)法空缺和重復(fù)。明確執(zhí)法單位執(zhí)法不力的法律責(zé)任。

　　四、加大非法狩獵和利用野生動(dòng)物的處罰力度

　　降低對現(xiàn)場罪證的要求，加大對銷售、運(yùn)輸、持有野生動(dòng)物等行為的處罰力度；

　　加大對制造、銷售、購買、持有、使用狩獵工具的處罰力度；

　　禁止個(gè)人持有陸生脊椎野生動(dòng)物以及受保護(hù)的其他野生動(dòng)物，制定嚴(yán)厲的相應(yīng)處罰條款。只有極大提高持有受保護(hù)野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)，才能切實(shí)阻止炒作野生動(dòng)物價(jià)格現(xiàn)象；

　　制定機(jī)制促進(jìn)公眾舉報(bào)和監(jiān)督，明確公眾（包括民間組織）的在監(jiān)測、訴訟、參與等方面法律主體資格，允許公眾參與或者獨(dú)立開展巡護(hù)、協(xié)助執(zhí)法等。

　　附件：

　　附件1：《野生動(dòng)物保護(hù)法》修訂思考框架，列出了詳細(xì)的修改建議

　　附件2：《野生動(dòng)物保護(hù)法》法律修改草案，列出了詳細(xì)的法律條款修改建議