截至12月3日,南非德班氣候大會第一周議程在各方觀點(diǎn)交鋒過后告一段落。然而要真正彌合不同立場間的分歧,12月6日開始的高級別談判更為關(guān)鍵。而作為當(dāng)今排放大國的美國,至今仍堅持《京都議定書》不在其談判桌上的立場。氣候變化夾雜著歷史、法律和經(jīng)濟(jì)等諸多因素,一時很難在機(jī)制建設(shè)和責(zé)任落實方面取得突破性進(jìn)展,相關(guān)談判也就只能“踉蹌而行”。
談判方向:延續(xù)“雙軌制”還是“并軌”
“在應(yīng)對氣候變化方面,以美國為代表的發(fā)達(dá)國家面臨兩個主要問題:一是建立氣候談判機(jī)制；二是為相關(guān)國家提供資金援助。”華盛頓智庫“氣候戰(zhàn)略中心”主席兼首席執(zhí)行官托馬斯·彼得森在接受本報記者采訪時說。
目前,全球氣候變化談判通過“雙軌制”運(yùn)行。一是《京都議定書》的附件I國家就第二承諾期的減排義務(wù)進(jìn)行談判,其中包括發(fā)達(dá)國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家；二是未簽署《京都議定書》的發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的對話談判以及在2009年哥本哈根峰會上達(dá)成的“長期合作行動”框架。
《京都議定書》于2005年2月生效,其規(guī)定的第一承諾期將于2012年到期,如何規(guī)劃第二承諾期的減排義務(wù),成為氣候變化談判的重要問題。
美國氣候變化問題特使托德·斯特恩此前指出,德班峰會有兩大焦點(diǎn)議題:一是應(yīng)對后京都議定書時代；二是推動落實去年墨西哥坎昆峰會達(dá)成的重要共識。
在對待《京都議定書》的存續(xù)問題上,國際社會出現(xiàn)明顯分歧。11月中旬,關(guān)于能源和氣候的“主要經(jīng)濟(jì)體論壇”在美國弗吉尼亞州召開,這是德班峰會的一次預(yù)備性會議,但與會各方在這一關(guān)鍵問題上沒有取得進(jìn)展。
日本、俄羅斯和加拿大明確反對《京都議定書》的第二承諾期。唯一支持推動《京都議定書》第二承諾期的是歐盟。但歐盟官員表示,歐盟簽署第二承諾期有一個前提條件,即美國和中國、印度等主要溫室氣體排放國家都愿意加入到談判中來,并努力在2020年前達(dá)成一項具有法律約束力的條約。
美國曾于1998年簽署《京都議定書》,但2001年3月小布什政府以該條約將傷及美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是石油和汽車工業(yè)發(fā)展以及主張“發(fā)展中國家也應(yīng)承擔(dān)減排義務(wù)”為由,退出了《京都議定書》。美國現(xiàn)在的立場很明確,托德·斯特恩指出:“《京都議定書》不在美國的談判桌上。”
不過,斯特恩也強(qiáng)調(diào),由于到2020年還有一段時間,相關(guān)各方還可以努力通過談判確立未來的方向,是繼續(xù)采取“雙軌制”,還是實行“并軌”。
綠色基金:美國的信心無法打消外界擔(dān)憂
“從哥本哈根峰會到坎昆峰會,國際社會圍繞氣候變化談判取得了一定成果。一方面,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家對氣候變化問題更加重視,各方凝聚了廣泛共識,成為推動國際合作的重要基礎(chǔ)。”托馬斯·彼得森在接受本報記者采訪時說,“另一方面,發(fā)達(dá)國家承諾為發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)支持,這為有關(guān)國家采取共同行動創(chuàng)造了條件”。
經(jīng)哥本哈根峰會醞釀并在坎昆峰會確認(rèn),發(fā)達(dá)國家承諾至2020年前融資1000億美元,幫助發(fā)展中國家發(fā)展綠色清潔能源和控制溫室氣體排放。作為對2010至2012年“快速啟動”階段的支持,美國已捐款51億美元。
當(dāng)前歐債危機(jī)蔓延,美國經(jīng)濟(jì)也持續(xù)低迷,人們對發(fā)達(dá)國家能否保障1000億美元的資金承諾產(chǎn)生了疑問。
德班峰會原本計劃通過“綠色基金”決議并成立一個“技術(shù)中心”。“綠色基金”概念最初由墨西哥總統(tǒng)卡爾德隆提出,旨在幫助發(fā)展中國家發(fā)展太陽能、風(fēng)能和地?zé)岬惹鍧嵞茉匆约疤岣哔Y源的使用效率。美國現(xiàn)在是“綠色基金”最有力的推動者,托德·斯特恩指出:“‘綠色基金’將是接受可觀的各國政府捐助的工具。”
今年10月,依照《坎昆決議》成立、探討建立“綠色基金”的過渡委員會第四次會議在南非開普敦舉行,兩大主要捐助國美國和沙特最終未能達(dá)成共識。對輿論提出的批評,托德·斯特恩進(jìn)行了反駁:“美國沒有阻撓各方達(dá)成協(xié)議。事實是,我們沒有準(zhǔn)備好全面接受會談內(nèi)容,其中一些細(xì)節(jié)看起來還有問題,需要進(jìn)一步給予關(guān)注。”
斯特恩澄清說,發(fā)達(dá)國家承諾的1000億美元不是“綠色基金”款項,只有部分會被用作“綠色基金”。“綠色基金”的討論將延續(xù)成為德班峰會的議題,他對美國與各方最終解決遺留問題“充滿信心”。
但是,美國的信心恐怕無法打消各界的擔(dān)憂。分析認(rèn)為,如果德班峰會不能解決援助資金的來源及運(yùn)作機(jī)制問題,將極大挫傷國際社會對氣候變化談判的積極性以及延緩一些發(fā)展中國家在減緩和適應(yīng)方面的進(jìn)程。
“空頭支票”:清潔能源法案迄今未獲通過
奧巴馬上臺后,在氣候變化問題上展現(xiàn)高調(diào)姿態(tài),將之作為外交戰(zhàn)略的重要一環(huán)予以推動。但幾年下來,現(xiàn)實的發(fā)展與“美國式熱情”的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。
氣候變化是一個歷史形成的問題,西方發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化進(jìn)程中排放的溫室氣體與今天的氣候變化密切相關(guān),這一歷史因素不容回避！毒┒甲h定書》作為迄今唯一具有法律約束力的條約,對西方發(fā)達(dá)國家減排責(zé)任的安排體現(xiàn)了對歷史的尊重。
美國單方退出《京都議定書》并欲“另起爐灶”,顯示了其回避和分解自身責(zé)任的意圖。“美國對《京都議定書》的前景感到擔(dān)憂,欲通過建立新的機(jī)制來擴(kuò)大責(zé)任的分擔(dān)面。”托馬斯·彼得森在接受本報記者采訪時說。
托德·斯特恩說得很明白:“任何關(guān)于2020年后的氣候協(xié)議,唯一有效的方式是爭取更多支持并將所有的主要經(jīng)濟(jì)體納入其中。”但是,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》也明確規(guī)定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,即應(yīng)對氣候變化必須考慮到各國不同的發(fā)展階段、承受能力和相應(yīng)責(zé)任。堅持這一原則,才是達(dá)成有廣泛效力氣候協(xié)議的前提。
美國作為世界頭號經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國和溫室氣體排放大國,在減排方面的表率作用也差強(qiáng)人意。在2009年的哥本哈根峰會上,美國宣布了減排目標(biāo),到2020年將溫室氣體排放在2005年的基礎(chǔ)上削減17%。托德·斯特恩稱,到目前為止美國已實現(xiàn)了6%到7%的目標(biāo)。但有專家分析指出,美國提出的減排目標(biāo)與其排放規(guī)模和減排能力并不相稱。
奧巴馬政府在氣候變化上的政策雄心還遭遇國會掣肘的尷尬。2009年6月26日,美國國會眾議院通過了《清潔能源安全法案》,但迄今也難見法案在參議院通過的跡象。
專家指出,奧巴馬總統(tǒng)無奈之下只有將氣候戰(zhàn)略“化整為零”,通過美國環(huán)保署推動和實施專項減排。清潔能源的開發(fā)和利用成為其中的重要內(nèi)容。
托德·斯特恩指出,交通是美國溫室氣體排放的主要來源之一,占總排放量的三分之一,美國環(huán)保署在推廣新型節(jié)能汽車方面成果顯著。計劃于2016年投入使用的這種汽車每加侖能源的行駛里程達(dá)到35英里,將于2017年面世的新型汽車則會超過54英里。
務(wù)實態(tài)度:少立“規(guī)矩”需展現(xiàn)更多誠意
“德班峰會不會取得重大進(jìn)展,與會各方難以達(dá)成國家層面有法律約束力的政策承諾。”托馬斯·彼得森在接受本報記者采訪時說,“人們或許只有將希望寄予來年的峰會”。
盡管如此,美國依然期望德班峰會在全球努力方面取得“實質(zhì)性進(jìn)展”。美國氣候變化問題副特使喬納森·潘興指出,重點(diǎn)是推動與會各方兌現(xiàn)坎昆峰會的承諾,“這些承諾和行動涵蓋了溫室氣體排放超過全球總排放量80%的國家,這些國家溫室氣體排放的顯著減少已開始減緩全球氣候變化的趨勢”。
潘興稱,《京都議定書》只針對全球15%的溫室氣體排放,現(xiàn)在的氣候變化談判則涵蓋全球80%的排放量,“世界正在行動起來,這為解決問題邁進(jìn)了一大步”。
托馬斯·彼得森則認(rèn)為,國際社會在推動部分國家落實政策承諾的同時,也應(yīng)堅持國家間減排機(jī)制保障的建設(shè)。言下之意,全球氣候談判應(yīng)該堅持“雙軌并行”,《京都議定書》不可廢棄。
美中是歷屆氣候峰會的中心角色,兩國如何合作推動全球共同行動是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。“美中作為當(dāng)今世界最大的兩個經(jīng)濟(jì)體和溫室氣體排放大國,在應(yīng)對氣候變化方面肩負(fù)著重大責(zé)任。美中攜手合作,能夠為其他國家起到示范作用,使國際社會有更大信心推動全球行動。”美國前駐華大使芮效儉在接受本報記者采訪時說。
不過,要做到這一點(diǎn),美國需要首先展現(xiàn)更多誠意,而不是簡單地為國際社會“立規(guī)矩”。在對待《京都議定書》的問題上,美國也不應(yīng)“事不關(guān)己,高高掛起”。惟有如此,全球氣候談判才不致成為另一場“多哈回合”。